Vyrozumění ke stížnosti podané Ekologickým právním servisem v Táboře

Ministerstvo životního prostředí
100 10 Praha 10 - Vršovice, Vršovická 65
odbor výkonu státní správy II, Jeronýmova 1, 370 01 České Budějovice

Vaše zn.:---- Ze dne: 25.6.2001 Naše čj.: 510/1315/01 - S 6/01 Vyřizuje: Mgr. Baboučková Tel: 038/6793 178

Vážený pan Mgr. Pavel Doucha Ekologický právní servis Kostnická 1324 390 01 Tábor

V Českých Budějovicích 2001-07-24

Věc: Vyrozumění ke stížnosti podané Ekologickým právním servisem v Táboře v zastoupení občanských sdružení Calla - Sdružení pro záchranu prostředí, Sdružení Jihočeské matky, regionální centrum ČSOP - Jihočeské sdružení ochránců přírody a Hnutí Duha proti vyřízení jejich předchozí stížnosti na postup vedoucího referátu životního prostředí Okresního úřadu v Českých Budějovicích Krajským úřadem Jihočeského kraje.

Vážený pane,

zdejšímu odboru Ministerstva životního prostředí byla dne 26.6.2001 doručena stížnost, kterou v zastoupení vpředu uvedených občanských sdružení vyjadřuje nesouhlas s vývody a závěrem učiněným Krajským úřadem Jihočeského kraje, odborem životního prostředí, zemědělství a lesnictví ve sdělení č.j. ŽPZL/308/2001/Hk ze dne 6 června t.r., jímž reagoval na Vaši stížnost z 5. Dubna na t.r., která mu byla postoupena k přímému vyřízení Ministerstva vnitra.

Původní stížnost vytýkala Okresnímu úřadu v Českých Budějovicích, referátu životního prostředí (dále " RŽP OkÚ"), že jako dotčený orgán státní správy na úseku ochrany přírody a krajiny ve svých stanoviscích, vydávaných pro řízení vedená jinými správními orgány, nesprávným způsobem aplikuje ustanovení § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále "zákon"), čímž znemožňuje občanským sdružení účast v těchto řízeních. Konkrétně stěžovatelé vytýkali vydávání stanovisek předurčujících, že v předmětném řízení nemohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a tím pádem není nutné informovat podle § 70 odst. 2 zákona o zahajovaném řízení občanském sdružení, případně vydávání vyjádření sdělujících, že není dán důvod k postupu stavebního úřadu podle § 70 zákona, když RŽP OkÚ nebude zahajovat vlastní správní řízení podle zákona. K posledně uvedenému stěžovatel vyjádřil názor, že zájmy ochrany a přírody a krajiny mohou být dotčeny i v případech, kdy RŽP OkÚ žádné řízení podle zákona nevede, neboť existuje řada činností, které nevyžadují závazný souhlas orgánu ochrany přírody a krajiny, vydávaný ve správním řízení, přesto se mohou dotýkat zájmů ochrany přírody a krajiny a tudíž se jich občanská sdružení mohou účastnit. Závěrem se stěžovatelé domáhali, aby byla konstatována nezákonnost popsaného postupu RŽP OkÚ a byl u něj nastolen zákonný stav.

Stížnost byla vyřízena obsáhlým sdělením Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru životního prostředí, zemědělství a lesnictví (dále "odbor"), který postupně zaujal stanovisko k jednotlivým bodům a v závěru sdělení konstatoval, že v postupu RŽP OkÚ nespatřuje nezákonnost a stížnost proto nepovažuje za oprávněnou.

Ve stížnosti, s níž jste se v zastoupení vpředu uvedených občanských sdružení obrátil na zdejší odbor, uvádíte, že svou původní stížnost nepovažujete za vyřízenou v části, kde jste vytýkali nezákonnost postupu RŽP OkÚ spočívající v tom, že bez výslovného zákonného zmocnění interpretuje § 70 zákona tak, jako by mu dával možnost rozhodnout, zda je nutné informovat o zahájení řízení občanská sdružení. V tomto směru poukazuje na vyjádření RŽP OkÚ, v nichž je obsažena formulace, že není nutno informovat o zahajovaných správních řízeních občanská sdružení a uvádíte, že právě ve snaze zamezit tomuto postupu byla původní stížnost podána.

Úvodem si dovolujeme vyjádřit názor, že řadu opakovaně se vyskytujících problémů a nedorozumění způsobuje nejasnou textu § 70 zákona vyvolávající obtíže při jeho praktické aplikaci, která se promítla i do značného počtu vysvětlivek, stanovisek a komentářů provázejících odstavce 2 a 3 tohoto ustanovení jež od vydání zákona.

Ve vztahu k § 70 odst. 2 zákona byla zejména řešena otázka, zda zmiňovanými příslušnými orgány státní správy jsou pouze orgány státní správy ochrany přírody nebo také orgány jiné (stavební úřady apod.) a zda tudíž pouze orgány přírody, či i další správní orgány, pokud obdrží žádost oprávněného občanského sdružení, jej mají předem informovat o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona. Tato byla sekcí legislativy a státní správy MŽP zodpovězena v řadě stanovisek tak, že nejde jen o správní řízení prováděné orgány ochrany přírody, ale i o jiná správní řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany a přírody (např. Stavební řízení). Tento výklad byl zdůrazněn i v komentáři k ustanovení § 70 odst. 2 zákona, který je obsažen na str. 102 publikace Zákon o ochraně přírody a krajiny /komentář/ doc. JUDr.Ing.Milana Pekárka, CSc. A kol., IURIDICA BRUNENSIA, 1995. Naprosto odlišný je však komentář k ustanovení § 70 zákona, obsažený na str. 1777 a 178 publikace Pekárek, M. Aj.: Zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy související. Komentované znění. Brno: Masarykova univerzita 2000. V něm je uvedeno: "V druhém a třetím odstavci pak zákon vymezuje, za jakých podmínek se veřejnost organizovaná v občanském sdružení může zúčastňovat správních řízení. Prvním předpokladem je, že ze stanov tohoto sdružení vyplývá, že jeho hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny. Dalším předpokladem pak je, že jeho působnost zasahuje i do územní působnosti orgánu ochrany přírody, o jehož zamýšlený zásah nebo řízení se sdružení zajímá a kterého se chce případně i zúčastnit. Zákon v odst. 2 hovoří výslovně o místně příslušné organizační jednotce sdružení, jíž dává právo požadovat na orgánu ochrany přírody, informace o jím zamýšlených zásazích a o jím zahajovaných řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto zákonem. Rovněž v komentáři k § 70 odst. 3 zákona je mj. uvedeno: "Předpokladem vstupu občanského sdružení do správního řízení je, že občanské sdružení oznámí svou účast orgánu ochrany přírody, který řízení zahájil, písemně do 8 dnů od zahájení řízení." Poznamenáváme, že tento komentář byl zpracován v době, kdy zákonem č. 83/1998 Sb. Došlo mj. i k novelizaci ustanovení stavebního zákona upravujících okruh účastníků územního a stavebního řízení (účastníkem je ten, komu zvláštní zákon toto postavení přiznává), přičemž v poznámce k § 34 a § 59 odst. 1 písm.c) stavebního zákona je uveden příkladný odkaz právě na zákon o ochraně přírody a krajiny.

Setrváme-li, navzdory posledně uvedenému komentáři autorského kolektivu čtyř renomovaných právníků, zabývajících se dlouhodobě právem životního prostředí, na vpředu uvedeném stanovisku MŽP, narazíme rovněž na otázku, kdo má posoudit, při kterých zamyšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona. Ve stanoviscích MŽP byl v tomto směru zaujat, že o takovém posouzení nikdo vrcholově nerozhoduje a je povinností věcně příslušného správního orgánu (např. stavebního úřadu), aby sám posoudil, zda rozhodnutím v konkrétní věci může k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny dojít (např. Sdělení legislativního odboru MŽP publikované pod č. 14 v částce 4/1995 Věstníku MŽP). S tímto názorem se plně ztotožňujeme, neboť se domníváme, že právě orgán, který věc finálně meritorně řeší, má pro takové posouzení nejlepší předpoklady - zejména má k dispozici kompletní projektovou dokumentaci a další podklady pro rozhodnutí, z nichž by měl být (samozřejmě při alespoň základní úrovní znalosti zákona o ochraně přírody a krajiny) schopen posoudit zda k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny může v souvislosti s předloženým záměrem dojít či nikoliv. Otázku možného dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny (a stejně tak i dotčení zájmů chráněných dalšími zvláštními předpisy) si ostatně v rozhodovacím procesu musí položit a zodpovědět každý stavební úřad (ať již obecný či speciální) rovněž v souvislosti s aplikací ustanovení § 126 stavebního zákona a stejně další orgány státní správy, vydávající rozhodnutí podle zvláštních předpisů, v zájmu dodržení ustanovení § 65 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Právě orgán státní správy, který vydává finální správní akt, nese totiž riziko, že jeho rozhodnutí bude pro nezákonnost zrušeno v důsledku nesprávného zodpovězení otázky dotčení zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny či jiným zvláštním předpisem, a to i v případě, že při odpovědnosti na tuto otázku vycházel z negativního sdělení orgánu státní správy, kterému přísluší chráněný zájem hájit. Skutečností však je, že některé stavební úřady se vyhýbají vlastní úvaze o otázce, zda jejich rozhodnutím v konkrétní věci mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem a zda je tedy na místě o řízení uvědomit občanská sdružení, která splňují podmínky § 70 odst. 2 zákona. Nedostatek vlastní úvahy pak alibisticky nahrazují nerůzněji formulovanými dotazy adresovanými orgánům ochrany přírody a krajiny. Domníváme se, že Vámi vytýkaný obsah některých vyjádření orgánu ochrany přírody Okresního úřadu v Českých Budějovicích je právě důsledkem zmiňované praxe stavebních úřadů.

Jsme toho názoru, že pokud stavební úřad usoudí, že rozhodnutím vydaným v jím vedeném správním řízení mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny, je jeho povinností uvědomit o zahájení řízení orgán ochrany přírody za účelem dosažení dohody, předpokládané ustanovením § 65 zákona i § 126 odst. 1 stavebního zákona v případech, kde není v zákoně předepsán jiný postup. Zákon v § 65 neuvádí a ani z šesté části první hlavy zákona nevyplývá, který orgán ochrany přírody má být při jednání o dohodě partnerem rozhodujícímu orgánu státní správy. Autoři komentářů k zákonu vyjadřují názor, že tímto orgánem je okresní úřad, případně správa národního parku nebo chráněné krajinné oblasti (jde-li o území v jejich péči).

Domníváme se, že obeslaný orgán by měl reagovat sdělením, zda rozhodnutím o návrhu, který je předmětem řízení vedeného stavebním úřadem, může být dotčen zájem chráněný zákonem č. 114/1992 Sb. Či nikoliv, v kladném případě tento zájem specifikovat a upozornit na postup předepsaný uvedeným zákonem k jeho ochraně - tj. Zejména nezbytnost vydání konkrétního opatření podle zákona (např. Závazné stanovisko k umísťování staveb ve VKP vydávané dle § 4 odst. 2 zákona, souhlas k umisťování a povolování staveb podle § 12 odst. 2 zákona, souhlas ke stavební činnosti, terénním a vodohospodářským úpravám podle § 37 odst. 2 zákona, povolení výjimky ze zákazu umisťovat a povolovat stavby v ZCHÚ podle § 43 zákona , souhlas k umístění, povolení či změně v užívání stavby v ZCHÚ podle § 44 odst. 1 zákona, povolení vyjímky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle § 56 odst. 1 zákona a který orgán ochrany přírody je příslušný k jeho vydávání. Jelikož všechna opatření uvažovaná zákonem ve vztahu k umisťování a povolování staveb (případně změn v užívání staveb a terénních úprav), ať už je jejich označení jakékoliv, jsou vydávána rozhodnutím ve správním řízení, musí o jejich vydání požádat ten, kdo hodlá zásah realizovat (opatření nelze vydat v rámci územního či stavebního řízení formou odborné expertizy přímo stavebnímu úřadu). Pokud potřebné rozhodnutí již bylo příslušným orgánem ochrany přírody k návrhu vydáno před zahájením územního (stavebního) řízení - předmětem tohoto řízení musí být pochopitelně totožný návrh (totožná projektová dokumentace) - postačí, když se orgán ochrany přírody ve stanovisku k oznámení o zahájení řízení na jeho obsah odkáže. Pokud orgán ochrany přírody v rámci vlastního posouzení projednávaného konkrétního záměru dospěje k závěru, že není nutno vydat zákonem předpokládané rozhodnutí, které je v jeho působnosti (např. Umístění konkrétní stavby ve VKP by nemohlo vést k poškození nebo zničení VKP nebo ohrožení či oslabení jeho ekologickosatbilizační funkce, projednávanou činností by nemohl být snížen nebo změněn krajinný ráz apod.), sdělí tento závěr stavebnímu úřadu, přičemž současně uvede své stanovisko k záměru.

Jsme toho názoru, že není dán jakýkoliv důvod, aby orgán ochrany přírody a krajiny ve svém stanovisku k řízení vedenému jiným orgánem státní správy vyjadřoval jakýkoliv názor na okruh účastníků územního, stavebního či jiného řízení a sděloval stavebnímu (případně jinému) úřadu, koho má či nemá informovat o zahajovaných správních řízeních. Každý orgán si musí okruh účastníků jím vedeného správního řízení stanovit sám v souladu s příslušnou právní úpravou, která se na řízení vztahuje a jedině on také nese právní důsledky případného pochybení.

Vzhledem k vpředu uvedenému hodnotíme Váš požadavek, aby se Okresní úřad v Českých Budějovicích, referát životního prostředí, při výkonu svěřenému působnosti v ochraně přírody a krajiny zdržel vyjádření a stanovisek týkajících se stanovení okruhu účastníků řízení jiným správním orgánem, jako oprávněný. O tomto závěru současně vyrozumíváme okresní i krajský úřad a Okresní úřad v Českých Budějovicích, referát životního prostředí vyzýváme, aby se při své činnosti na úseku ochrany přírody a krajiny zdržel podávání jakýchkoliv ústních či písemných stanovisek k aplikaci ustanovení § 70 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, ve vztahu ke správním řízením vedeným odlišnými orgány státní správy.

S pozdravem Ing. Václav Osovský ředitel odboru výkonu státní správy II

nahoru